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加强备案审查制度和能力建设。

共产党的领导并没有直接解决是法治还是人治的问题，可以既存在走向人治的可能性，也存在走向法治的可能性。如果民众提出补偿的钱太少，地方政府会说这个有补偿标准啊，如果到法院去告，法院又不受理，因为这是一个抽象性的行政规定，对所有人都适用。

进入 江平 的专栏 进入专题： 违宪审查 合宪性审查 。因为现在法院明确规定，审判判决书不能够直接引用宪法条文来判，而现在民众的权利受到破坏，有一部分是因为直接违反了宪法而受到破坏。依法治国是全方位的，包括立法、司法、行政权力的依法，还包括依法治社会，依法治市场，市场经济应该是法治经济。十八届四中全会于10月23日闭幕，会议研究了全面推进依法治国重大问题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确了全面推进依法治国的六项任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施。文化大革命时期就是典型的人治，改革开放以来则创造了法治的一个良好时期，尤其邓小平的改革。

一直以来，财政部长有很大的权力，说怎么花就怎么花。习近平也说，法定职责必须为、法无授权不可为，决不允许任何组织或者个人有超越法律的特权。但这很可能是一种幻想的政治。

如果某些行政人员总是提供违反总统意志的建议，那么总统可以行使权力将其解职。从1976年到2001年期间，总统32次宣布了紧急状态。这或许是因为机缘巧合，因为林肯被刺杀，而继任的安德鲁·约翰逊总统则因在政治立场上和当时的共和党人相左，在战后的重建中被共和党人所把持的国会所严重制约。  注释: ①参见Bernard Bailyn, The Ideological Origins of the American Revolution, Cambridge, Ma: Harvard University Press, 1967, p. 29.在这本共和主义修正学派的经典之作中，贝林考察了美国意识形态的多种来源，认为美国革命最普遍的关注点是权力和阴谋对自由的腐蚀。

但是出乎美国特使意料的是，拿破仑表示法国愿意以1500万美元出售相当于当时美国领土总面积的整个路易斯安地区。在这一系列战时措施颁布之后，国会在随后的几年里通过了一系列立法，回溯性地认可了这些措施的合法性。

在政治的逻辑中，911事件不仅仅意味着死亡，更意味着受难和羞辱。而反恐也不仅是一场避免更多死亡的安全保障，它更是一场捍卫荣誉和尊严的战争。但是，在他们看来，二战后的紧急状态很多并非真正的紧急状态，而是被人为制造出来的或至少是被加以放大和利用的紧急状态。但政治恰巧无法忽视理性之外的考虑。

来源：http：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/news/releases/2001/09/20010920-8.html，2013年11月1日访问。①在这一传统看来，如果权力集中在某一个人或某个部门手中，那么自由就将面临重大威胁甚至终结，共和制度也将不复存在。(33)Letter from Thomas Jefferson to John Colvin(Sept. 20, 1810), in The Writings of Thomas Jefferson, vol. 12, Andrew A. Lipscomb ed., Washington, DC: The Thomas Jefferson Memorial Association, p. 417. (34)对于这种从宪法外部寻求总统特权到从宪法内部寻求总统特权的变化，小施莱辛格称之为令人震惊的创新(striking innovation)。(13)参见Keith Krehbiel, Information and Legislative Organization, Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1991, pp. 254-257. (14)参见美国劳工部在2011年8月所提供的统计数据，http：//www.bls.gov/ooh/military/military-careers.htm. (15)参见Cass R. Sunstein, Infotopia: How Many Minds Produce Knowledge, New York: Oxford University Press, 2006. (16)Eric A. Posner Adrian Vermeule, The Executive Unbound: After the Madisonian Republic, Oxford University Press 2010, p. 26. (17)Neil K. Komesar, Imperfect Alternatives: Choosing Institutions in Law, Economics and Public Policy, Chicago: University of Chicago Press, 1994, pp. 141, 142. (18)例如，在Boumediene v.Bush案中，虽然法院对总统搁置人身保护令的决定做了最大程度的否定，但其决定仍然是程序性的。

在某些时期，总统甚至会乾纲独断，把国会和司法机关撇在一旁。阿克曼的主要设计是，总统可以在很短的时间内拥有广泛的特权，但是，随着时间的推移，他就必须得到国会的授权以继续拥有这种权力，而且，时间越长，他就需要越高比例的国会议员的同意。

  五、理性与政治的逻辑 自由主义法学家并非头脑简单的幼稚者，他们并不否认紧急状态的存在以及某些时刻权力集中的必要性。在南北战争时期，针对一些人指责搁置人身保护令违反了宪法，林肯就凭借这一条款尖锐地指出，在将近三分之一的州，宪法和法律都处于无法执行的状态。

在阿克曼看来，导致总统权力扩张的病根在于理性政治的丧失和非理性政治的流行。这些广泛的权力使得总统能够在与国会和法院的较量中拥有很多讨价还价的筹码。而且，由于其招募的人才大多是最精英的法律人才，因此往往能够提供非常具有说服力的法律意见。笔者认为，行政权之所以会在某些时候急速扩张，是因为行政权的比较性优势，行政权在处理紧急状态时的效率要远高于其他权力分支。同样，法院也不是一个单一的它，法院中的法官相互独立，他们彼此之间并不相互负责。(30) 林肯的这种宪法策略也为富兰克林·罗斯福所沿用，在大萧条和二战时期，罗斯福总统极大地扩张了总统权力并对其做了宪法上的辩护。

如上文所述，在自由主义法学的理性框架中，现代政治中的很多紧急状态其实并非紧急状态，很多战争也并非真正的战争。随着美国反恐战争的爆发和总统权力的扩张，行政权扩张已经成为自由主义者特别是自由主义法学家的噩梦，在他们看来，如果再不采取措施，美国将迟早为现代凯撒或现代克伦威尔所接管，美国两百年来所实行的共和制度终将消亡。

(18) 行政机关不仅在收集和处理事关紧急议题的信息上更具有优势，在紧急状态下也更可能做出迅速的决断。参见Lawrence Lessig Cass. Sunstein, "The President and the Administration," Columbia Law Review, Volume 94(1994); Christopher Berry Jacob Gersen, "The Unbundled Executive", University of Chicago Law Review(2008). (20)参见Mancur Olson, The logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1965. (21)Kenneth A. Shepsle, "Congress Is A 'They,' Not An 'It': Legislative Intent As Oxymoron," International Review of Law, International Review of Law and Economics vol. 12(1992), p. 239. (22)参见Richard A Posner, The Federal Courts: Challenge and Reform, 2nd ed., Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1996. (23)美国宪法第2条第2款。

二战之前，尽管林肯曾经在(1861年)4月15日(战争爆发之际)到7月14日(国会召开)的十个星期的时间内是一个绝对的独裁者，(38)但在战争结束之后，总统的权力迅速缩减。以理性的视角来看待阿克曼的论点，会发现其很有说服力。

国会授予派遣去法国的特使200万美元的款项，以购买该地区。如果由国会来处理这一问题，进行无休止的讨论和争吵，那么这一条约就有夭折的可能。除此之外，林肯在国会还没有确认战争的情况下，就宣布封禁南方邦联的港口并授权没收经过该港口的所有船只。(59)实际上，我们可以看到，这三个危险中的核心仍然是非理性政治。

(46)同样，对于国会在1976年通过的国家紧急状态法，尽管其中规定了国会对总统宣布紧急状态的复议，但其实根本无法约束总统援引紧急状态来为自身的权力辩护。美国的国父们因此特别倚重权力的分立和制衡制度，试图通过分权制衡来防止权力逐渐集中在某一部门。

首先，尽管二战之后美国再也没有正式地对某国宣战，美国所采取的对外军事行动的规模也远不如南北战争和二战，但行政权还是持续扩张。但是，这不是现实社会中的政治逻辑。

(37) 如果说林肯和罗斯福享受了在历史和宪政理论上的超凡待遇，被视为美国宪政民主的守护者，那么在占据宪法和政治理论主流的自由派学者看来，二战之后的总统则更多地被视为美国共和的威胁者。(35)而科林顿·罗西特则将古罗马宪法中的专政官(dictator)的概念将以改造，以宪政独裁(constitutional dictatorship)这一术语来解释林肯和罗斯福的宪政实践。

用阿甘本的话说，如今例外状态已然成为了规则(the state of exception has by now become the rule)。(69)这种政治期望以理性来衡量所有的事物，期望消除所有理性无法理解的事物。例如共和党会常常指责民主党总统实行共产主义，而不会讨论某项福利政策是否真的能帮助那些最弱势的底层人民。行政机关虽然也有为数众多的部门和成千上万的雇员，他们或许会形成不同意见，但总统有权对此进行裁决。

国父们希望通过制度的筛选来实现理性政治。紧急状态之所以很难以法律来预期和规制，主要原因就在于紧急状态和行政权的决断遵循的更多是政治的逻辑，而非纯粹理性的逻辑。

(32)同样，杰斐逊也指出，法律本身只是一种手段，而非目的，遵循法治的原则并不是公民最高的德性，公民最高的职责是自我保存以及在危机时刻拯救国家。参见Boumediene v.Bush，553 U.S.723(2008). (19)因此，不少学者以单一行政理论(unitary executive theory)来形容行政部门的这种特征。

无论是上面提到的购买路易斯安那的土地，还是战争状态下的各种决定，如果决策者犹豫不决，或者进行马拉松式的讨论(deliberation)，都会导致机遇的丧失或危机的升级。而民主党则常常指责共和党总统实行政教合一政策，而不去讨论某项宗教政策是否有益于人民德性的培养。